ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНОВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Центральная избирательная 
комиссия Республики Карелия


12.08.2002

ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНОВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Р. Василевская,
кандидат юридических наук

Несмотря на то, что пунктом 11 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации отнесены к государственным органам, в нем нет прямого указания на то, что члены этих комиссий являются субъектами государственной службы.

Вместе с тем в части 11 статьи 24 сказано, что размер и виды денежного содержания работающих на постоянной (штатной) основе членов избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и не должны быть менее размера и видов денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории "А" соответственно в федеральном органе исполнительной власти, органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, или лиц, замещающих муниципальные должности в органе местного самоуправления.

При этом должности Председателя, Заместителя Председателя, Секретаря и членов ЦИК России с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, внесены в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации.

В то же время в Конституции Российской Федерации нет норм, регулирующих статус избирательных комиссий и их членов. Законодательство Российской Федерации прямо не предусматривает отнесение Председателя, Заместителя Председателя, Секретаря, членов ЦИК России к государственным должностям Российской Федерации категории "А". Необходимо устранить этот пробел по причинам как правового, так и технико-юридического характера.

При этом необходимо обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, мы говорим о членах комиссии с правом решающего голоса. Такая оговорка вызвана тем, что впервые в российском законодательстве был введен институт члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, правовой статус которого существенно отличается от статуса члена избирательной комиссии с правом решающего голоса. Члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса входят в состав всех избирательных комиссий - от ЦИК России до участковых избирательных комиссий - при проведении выборов всех уровней.

Во-вторых, речь идет о членах избирательной комиссии, замещающих должность на постоянной (штатной) основе.

Согласно пункту 8 статьи 24 Председатель ЦИК России, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, замещает должность в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе, что вызвано, очевидно, более широким кругом обязанностей и полномочий, чем у других членов комиссии.

Для членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, замещающих должность на постоянной основе, существуют следующие ограничения: они не могут замещать другие государственные должности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной и иной творческой деятельности (п. 9 ст. 24 Федерального закона).

Назначение членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации производится тремя институтами власти. Такой порядок, по всей видимости, объясняется особым предназначением ЦИК России.

В работах таких авторов, как Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. (Политика и федеральные выборы: к вопросу о взаимоотношениях между властью и правом // Государство и право. 1995. № 2. С.87), Зиновьев А.В. (Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 23), Наумов В.И. (Избирательное законодательство России: этапы становления. М., 1998. С. 58) справедливо ставится вопрос о необходимости повысить до конституционного уровня закрепление статуса избирательных комиссий, являющихся основным инструментом трансформации политической воли избирателей в процессе формирования представительных (законодательных) и выборных исполнительных институтов государственной власти и принятия решений в ходе проведения референдумов.

В докладе рабочей группы по подготовке проектов законодательных актов в целях совершенствования избирательной системы в России, прозвучавшем на парламентских слушаниях 4 февраля 1997 года и посвященном этой же проблеме, отмечено, что необходимо внести в Конституцию Российской Федерации нормы, устанавливающие как основные принципы избирательного права, так и другие принципиальные положения избирательного законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 22 Федерального закона в процедуре назначения членов Центральной избирательной комиссии РФ задействованы обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации и Президент Российской Федерации. Представляется целесообразным закрепить эту норму в Конституции РФ, расширив перечень полномочий соответствующих органов. Например, в подпункте "в" части 1 статьи 103 Конституции к ведению Государственной Думы отнесено назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. На наш взгляд, часть 1 указанной статьи можно дополнить подпунктом, которым к ведению Государственной Думы будет отнесено также назначение пяти членов Центральной избирательной комиссии РФ.

Здесь необходимо добавить, что Регламент Совета Федерации содержит специальные нормы, регулирующие процесс назначения и прекращения полномочий члена ЦИК России, назначенного Советом Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 22 Федерального закона члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Это требование корреспондируется с требованиями Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые нормативно закрепил квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы - в соответствии со статьей 6 к числу таких требований относятся: 1) уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; 2) стаж и опыт работы по специальности; 3) уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Данные требования составляют всего лишь основу профессиональных качеств государственного служащего. Они должны дополняться другими, исходя из специфики условий, места и времени деятельности того или иного государственного органа.

Рассматривая вопрос о профессионализме и компетентности членов ЦИК России, следует особо подчеркнуть справедливость требования о необходимости глубокого изучения ими правовых вопросов, овладения необходимым объемом юридических знаний. Это объясняется в первую очередь тем, что избирательный процесс в Российской Федерации регулируется правом.

Статья 10 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" к числу основных обязанностей государственных служащих в числе прочих относит следующие: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регламентирующих сферу их полномочий; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей.

Что касается первой из названных выше обязанностей, то необходимо отметить следующее. Если обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы адресована всем субъектам права, то обязанность обеспечивать поддержку конституционного строя, соблюдение Конституции и реализацию законов имеет своим адресатом только государственных служащих, является их прямой обязанностью.

Рассматривая правовой статус членов ЦИК России, необходимо определиться, нормами какой отрасли права регулируются их трудовые и служебные (в узком смысле этого слова) отношения.

Наибольшую сложность представляет разграничение трудового и административного права, имеющих сходные предметы регулирования (организационно-управленческие отношения в сфере труда и отношения в сфере государственного управления), и метода регулирования (способа государственно-властных предписаний).

Как пишет В.Л. Усачев в статье «Трудовой договор государственных служащих» (Экономика и управление. 1998. № 6), "сложная структура правовых отношений государственных служащих определяется тем, что они, с одной стороны, наделяются властными полномочиями по осуществлению функций органов государства, а с другой - являются особой категорией работников наемного труда, которые обладают своеобразием трудовых прав и обязанностей". До сих пор нельзя считать, что институт государственной службы является устоявшимся в юридической науке и в законодательстве.

Нормы административного права и трудового законодательства устанавливают и регламентируют статус служащего в комплексе, но каждая отрасль имеет свой предмет. Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий, оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормами административного права (В.М. Манохин, Нужны основы законодательства о службе РФ // Государство и право. 1997. № 9).

Поэтому на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде, но с особенностями, установленными пунктом 3 статьи 4 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ". Это положение соответствует Конвенции 1978 года о трудовых отношениях на государственной службе, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 27 июня 1978 года. Статья 9 Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при условии соблюдения обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций.

В отличие от работников Аппарата, трудовые отношения которых регулируются исключительно Трудовым кодексом Российской Федерации, члены ЦИК России не могут быть до истечения срока лишены своих полномочий по таким основаниям, как, например, соглашение сторон, призыв на действительную военную службу; выявление несоответствия работника занимаемой выборной должности; систематическое неисполнение без уважительных причин обязанностей, возложенных на него в соответствии с распределением участков работы, прогул, неявка на работу (заседания ЦИК России) в течение более четырех месяцев подряд, в частности, вследствие временной нетрудоспособности (Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория практика. М., 1996. С. 95.).

Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусмотрены следующие особенности: порядок поступления и нахождения на государственной службе (ст. 21); проведение конкурса на замещение вакантной государственной должности (ст. 22); испытания при замещении государственной должности (ст. 23); порядок и условия проведения аттестации государственных служащих (ст. 24). В дополнение к основаниям для увольнения, предусмотренных законодательством о труде Российской Федерации, статьей 25 устанавливаются и иные.

Необходимо добавить, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона и статьи 2 Регламента Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации срок полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации составляет четыре года. Таким образом, полномочия членов ЦИК России имеют срочный характер, что сказывается на развитии трудовых отношений.

Несмотря на то, что Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" распространяется на государственных служащих всех государственных органов, в пункте 2 статьи 4 прямо указано, что особенности службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основе Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Имеется в виду не изъятия из Федерального закона, а учет специфики возлагаемых на отдельные государственные органы задач и функций, а также предоставленных для этих целей полномочий их работников. Поэтому законы, регулирующие особенности государственной службы, должны учитывать требования как Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», так и законов о правовом статусе соответствующих государственных органов.

Таким образом, регулирование правового статуса членов ЦИК России имеет сложную правовую структуру, основанную на требованиях федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации", «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", и учитывающую законодательство Российской Федерации о труде.

Принимая во внимание, что избирательные комиссии представляют собой обязательный субъект избирательных кампаний, от которого напрямую зависит функционирование организационно-правового механизма выборов, следует признать, что вопросы прохождения государственной службы в системе избирательных комиссий нуждаются в постоянном внимании со стороны юридической науки и законодательной практики.


Возврат к списку



Сopyright © Центральная избирательная комиссия Республики Карелия
При использовании материалов, размещенных на сайте ЦИК Карелии, ссылка на источник обязательна!