ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ ВЫБОРОВ НУЖДАЕТСЯ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ

Центральная избирательная 
комиссия Республики Карелия


12.08.2002

ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ ВЫБОРОВ НУЖДАЕТСЯ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ

Дарькин С.М.,
губернатор Приморского края
Князев С.Д.,
председатель Избирательной

Практика проведения выборов в различных регионах Российской Федерации свидетельствует, что нередко уже на этапе принятия решения о их назначении возникают существенные разногласия, препятствующие своевременному старту избирательной кампании. И это несмотря на то, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содер жит, на первый взгляд, развернутую систему мер, обеспечивающих обяза тельность назначения и периодичность проведения выборов в сроки, уста новленные федеральными законами и законами субъектов Российской Фе дерации. Ведь в соответствии со статьей 10 Федерального закона исчерпы вающим образом определены не только условия и сроки назначения выбо ров уполномоченными на то органами государственной и муниципальной власти, но и порядок решения вопроса о проведении выборов соответст вующей избирательной комиссией, а также соответствующим судом об щей юрисдикции, если необходимая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в установленном законом порядке либо ес ли она не назначит выборы в сроки, отведенные ей по закону.

При такой детальной регламентации процедуры назначения выборов, казалось бы, совершенно не остается никаких вопросов, которые могли бы послужить камнем преткновения при принятии решения о проведении вы боров. Однако, при внимательном рассмотрении правового режима назна чения выборов, закрепленного в статье 10 Федерального закона, очевидно, что он в буквальном смысле слова рассчитан на проведение очередных, досрочных и дополнительных выборов. Это прямо вытекает из того, что все предусмотренные федеральным законодательством гарантии обяза тельности и периодичности выборов увязаны либо с истечением срока полномочий, на который были избраны действующий орган или депутаты, либо с периодом, не превышающим 180 дней со дня досрочного прекра щения полномочий соответствующего органа или депутатов. Но только очередными досрочными и дополнительными выборами весь спектр изби рательных кампаний не ограничивается. Не следует забывать о такой их достаточно распространенной разновидности как повторные выборы, ос нования и сроки проведения которых предусмотрены статьей 59 Феде рального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Так как содержащиеся в федеральном законодательстве гарантии своевременности назначения и проведения избирательных кампаний не охватывают повторные выборы, то именно при их организации компетент ные государственные органы и органы местного самоуправления получают возможность затягивать принятие решений о дате повторных выборов. А тем самым и незаконно изменять временные параметры формирования но вых составов коллегиальных и монопредставительных органов публичной власти. Наглядным примером подобного рода электоральных казусов мо жет служить ситуация, сложившаяся вокруг выборов в Законодательное Собрание Приморского края. Первоначально они были назначены на 9 де кабря 2001 года в точном соответствии с требованиями федерального и краевого законодательства. Однако по итогам состоявшего голосования в двадцати трех из тридцати девяти одномандатных избирательных округов выборы депутатов Законодательного Собрания были признаны несостояв шимися. При таких обстоятельствах совершенно естественно встал вопрос о проведении повторных выборов с целью избрания правомочного состава законодательного органа государственной власти Приморского края ново го состава.

В соответствии со статьей 45 Закона Приморского края «О выборах депутатов Думы Приморского края» (Дума Приморского края была офи циально переименована в Законодательное Собрание Приморского края после принятия данного Закона) повторные выборы должны проводиться не позднее чем через три месяца со дня первоначальных выборов. Исходя из этого Избирательная комиссия Приморского края при определении об щих результатов выборов, состоявшихся 9 декабря 2001 года, рекомендо вала Законодательному Собранию назначить повторные выборы по тем округам, где они были признаны несостоявшимися, на 7 марта 2002 года. Однако депутаты не согласились с такой рекомендацией и 19 декабря 2001 года назначили повторные выборы в Законодательное Собрание по 23 из бирательным округам на 9 июня 2002 года.

Свое решение они аргументировали тем, что трехмесячный срок, от веденный для проведения повторных выборов по законодательству При морского края противоречит статье 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которой повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня первоначальных выборов или не позднее чем через шесть месяцев со дня признания выборов недействи тельными. Однако при этом депутаты не учли, что федеральная норма о шестимесячном сроке проведения дополнительных выборов имеет рамоч ный характер и не препятствует субъектам Российской Федерации уста навливать в своих законах в качестве дополнительных гарантий избира тельных прав граждан укороченные сроки проведения повторных выборов.

В этой связи никак нельзя согласиться с тем, что требование Закона Приморского края о проведении повторных выборов в трехмесячный срок противоречит федеральному законодательству. И, как следствие, нельзя не признать, что принимая решение о проведении повторных выборов депу татов Законодательного Собрания за пределами трех месяцев, оговорен ных в краевом законодательстве, приморские парламентарии вышли за рамки предоставленных полномочий, не назначив указанные выборы в ус тановленные законом сроки. Доказать неправомерность принятого Законо дательным Собранием решения о дате проведения повторных выборов, как представляется, не составляет большого труда. Однако исправить допу щенную депутатами ошибку силами избирательной комиссии или суда, даже в случае признания решения Законодательного Собрания незакон ным, практически невозможно, так как федеральное законодательство не предусматривает механизма, обеспечивающего обязательность проведения избирательных кампаний в установленные законом сроки применительно к повторным выборам.

Иными словами действующее законодательство (и федеральное, и краевое) хотя и позволяет юридически аннулировать незаконное решение Законодательного Собрания о назначении повторных выборов, но не пре дусматривает, как в случае с очередными и досрочными выборами, пере хода права назначения повторных выборов соответствующей избиратель ной комиссии или суду общей юрисдикции. А это означает, что решение вопроса о проведении повторных выборов является в данном случае ис ключительной прерогативой Законодательного Собрания Приморского края, которое, при желании, имеет возможность по существу безнаказанно и бесконтрольно уклоняться под любыми, зачастую надуманными, предло гами от зафиксированных в законодательстве требований об обязательно сти их проведения в установленные сроки.

Для того, чтобы исключить даже малейшее основание для подобных манипуляций вокруг даты проведения повторных выборов, на наш взгляд, было бы целесообразно дополнить статью 10 Федерального закона «Об ос новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указанием на то, что в случае уклонения уполномоченных в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований органов и должностных лиц от назначения повторных выборов в установ ленные сроки, их проведение должно осуществляться по решению избира тельной комиссии или суда. Тогда федеральные гарантии обязательности проведения выборов получат завершенное юридическое оформление и приобретут действительно универсальный характер, рассчитанный на про ведение всех без исключения региональных и муниципальных избиратель ных кампаний.

Немаловажное значение для оптимизации правового режима назна чения региональных выборов имеет вопрос об определении субъектов, уполномоченных на принятие соответствующего решения. В настоящее время в соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и исполнитель ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право принятия решения о проведении выборов депутатов законодательно го органа и главы исполнительной власти закреплено за законодательным (представительным) органом государственной власти. Думается, что со средоточение полномочий по назначению всех видов региональных выбо ров в руках парламентов субъектов Российской Федерации не учитывает следующих имеющих принципиальное значение обстоятельств.

Во-первых, ультимативное требование закона о назначении всех ви дов региональных выборов постановлением законодательного органа госу дарственной власти субъекта Российской Федерации возможно далеко не всегда может быть исполнено на практике. Совершенно очевидно, что в случае досрочного прекращения полномочий регионального парламента как в результате самороспуска, так и по другим причинам, предусмотрен ным статьей 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации», дата досрочных вы боров не может быть определена законодательным органом. Не случайно конституции (уставы) и законы целого ряда субъектов Российской Феде рации специально оговаривают, что принятие решения о назначении дос рочных выборов относится к ведению высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Федерации. Именно так, например, ре шается вопрос о назначении досрочных выборов в Законодательное Соб рание в Уставе Приморского края, согласно статье 55 которого определе ние даты таких выборов составляет прерогативу Губернатора края. И хотя данное положение Устава Приморского края формально противоречит бу кве федерального законодательства, нельзя не видеть, что иного варианта правового регулирования порядка назначения досрочных выборов в пред ставительные органы государственной власти субъектов Российской Фе дерации попросту не может быть.

Во-вторых, эксклюзивное обладание законодательными органами власти республик, краев, областей и других субъектов Федерации полно мочиями по назначению на соответствующей территории всех видов вы боров не согласуется с закрепленным в Конституции России (статья 10) принципом разделения властей. Значение этого принципа состоит, в част ности, в том, чтобы не допускать перекоса в правовом положении различ ных ветвей государственной власти, в том числе и на региональном уров не, исключать неоправданную концентрацию полномочий, включая и электоральные, в руках какого-либо одного государственного органа. На деление же законодательного органа власти наряду с правами по норма тивной регуляции процедуры региональных выборов еще и полномочиями по назначению всех, в том числе «собственных», выборов не способствует сбалансированному и устойчивому функционированию механизма регио нальной государственности. Более того, благодаря существующему поряд ку депутаты при назначении выборов в законодательные органы власти субъектов Федерации получают право сами решать свою судьбу, то есть в определенном смысле быть «судьями в своем собственном деле». При та ких обстоятельствах рассчитывать на их объективность и беспристраст ность не приходится, что уже и было неоднократно подтверждено электо ральной практикой различных российских регионов.

Думается, что последовательное проведение в жизнь конституцион ного принципа разделения властей предполагает разведение полномочий по назначению региональных выборов. За законодательными органами было бы целесообразно сохранить решение вопроса о проведении выборов высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Рос сийской Федерации, а назначение выборов депутатов представительных органов закрепить за главами регионов. В этом случае вопрос о сроках проведения региональных выборов избавится, хотя бы формально юриди чески, от личной заинтересованности субъектов, уполномоченных на при нятие соответствующих решений.

Еще одним аргументом в пользу изменения действующего феде рального законодательства о назначении выборов в субъектах Федерации может служить и то обстоятельство, что Конституция России, регулируя вопросы проведения федеральных выборов, исходит из принципа: прези дентские выборы назначаются парламентом, а парламентские - президен том. Принимая же во внимание сформулированную Конституционным Су дом Российской Федерации правовую позицию о том, что построение сис темы государственных органов в субъектах Федерации, наделение их со ответствующими полномочиями должно быть созвучно тем началам, кото рые положены в основу конституционного оформления федерального уровня государственной власти, нельзя не придти к выводу о том, что с точки зрения и конституционной законности, и логики правового регули рования нельзя допускать аккумулирование всей полноты полномочий по назначению региональных выборов в компетенции законодательных орга нов власти субъектов Федерации.

Говоря о назначении выборов нельзя обойти вниманием и вопрос о практике отмены или переноса выборов по решению назначивших их ор ганов или должностных лиц. К сожалению, законодательство до настояще го времени не содержит прямого ответа: правомерны такого рода действия или нет? В результате нередки случаи, когда попытки уклонения от прове дения выборов в установленные сроки предпринимаются не в момент на значения выборов, а в период самой избирательной кампании. Так, по скольку избирательное законодательство не содержит запрета на отмену или перенос выборов, заинтересованные лица получают возможность уже после своевременного и с соблюдением всех иных требований закона на значения выборов блокировать их проведение посредством отмены или изменения собственных решений.

Для того чтобы исключить подобного рода «электоральные экспери менты» над участниками избирательных кампаний, представляется необ ходимым прямо закрепить отмену выборов по решению назначивших их органов или должностных лиц, подкрепив такой запрет конкретными санкциями административного, а возможно и уголовного, законодательст ва. Кроме того, было бы крайне желательно на уровне федерального закона закрепить исчерпывающий перечень оснований для переноса (отложения) выборов, процедуру принятия и юридические последствия соответствую щих решений. При этом можно было бы учесть опыт правового оформле ния вопросов переноса (отложения) выборов в условиях объявления режи ма чрезвычайного или военного положения, накопленный некоторыми субъектами Российской Федерации (Свердловская область, Тюменская об ласть и др.). Но принципиальная правовая регуляция переноса выборов должна быть осуществлена в федеральном законодательстве, поскольку в случае самостоятельного решения данных вопросов в законах субъектов Федерации нельзя будет избежать упреков в неконституционном ограни чении избирательных прав граждан, так как согласно статье 55 Конститу ции России права и свободы человека и гражданина могут быть ограниче ны только федеральным законом и только в той мере, в какой это необхо димо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоро вья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Суммируя изложенное и принимая во внимание то обстоятельство, что в настоящее время достаточно активно идет процесс обсуждения под готовленного Центризбиркомом России по поручению Президента Россий ской Федерации законопроекта о внесении изменений и дополнений в Фе деральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», представляется целесообразным подчеркнуть, что оптимизация порядка назначения выбо ров требует: во-первых, установления федеральных юридических гарантий обязательности и своевременности назначения не только очередных и дос рочных, но и повторных выборов; во-вторых, изменения существующей процедуры назначения выборов законодательных органов власти субъек тов Федерации, при которой они обладают всей полнотой полномочий по решению вопроса о собственных перевыборах; в-третьих, закрепления на уровне федерального закона запрета на отмену выборов по инициативе на значившего их органа или должностного лица; в-четвертых, определения оснований, условий и юридических последствий переноса (отложения) на значенных выборов. Осуществление предлагаемых мер позволит если не полностью исключить, то хотя бы существенно минимизировать коньюк турных или иных спекуляции по поводу порядка назначения любых видов выборов на всех этажах публичной власти.


Возврат к списку

Другие новости




Сopyright © Центральная избирательная комиссия Республики Карелия
При использовании материалов, размещенных на сайте ЦИК Карелии, ссылка на источник обязательна!